广州市规划和自然资源局公开征求公众对《关于进一步加强征收农村集体土地留用地管理的意见（征求公众意见稿）》的意见。该意见提出，广州在原有兑现方式的基础上，鼓励将留用地纳入“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造，以加强征收农村集体土地留用地管理。

在农村集体土地征收过程中，国家会按照实际征收土地面积的一定比例（一般为10%左右）将土地特别保留下来，作为征地安置的一部分，另行安排给被征地农村集体经济组织，专门用于发展生产。这就是所谓的"留用地"。

为了进一步深化征地制度改革，广东省从2005年开始实施留用地政策，以保障被征地农民的合法权益。此后，广东省分别在2009年和2016年发布了有关留用地安置管理的文件，以规范该政策的管理。相应地，广州市也在2012年和2018年制定了相应的规范性文件。

留用地管理政策实施多年来，为保障被征地农民长远生计发挥了重要作用，随着经济快速发展和城市扩张，留用地管理特别是开发利用方面出现了新的情况，相应的留用地政策需对应更新完善。

新修订的《意见》主要包括四方面内容：

优化留用地指标核定方式

由规划和自然资源部门主动为被征地农村集体经济组织核定留用地指标，并明确已落地留用地再次被征收或收回的指标核定比例，同时明确了开展留用地指标的预支和调剂的条件及程序。

拓宽留用地兑现方式

在原有货币补偿、物业置换、实物留地三种兑现方式的基础上，将纳入“三旧”改造、折价出资入股等方式也一并予以明确，并鼓励各区探索新的兑现方式，探索建立兑现过程中留用地权益核算机制。

加快推动征地用地报批

征地同步落实留用地，明确报批时不同兑现方式需提供的留用地材料。按规定需采取折算货币补偿的，可预存留用地折算货币补偿款，先行推进征地项目用地报批。如被征地农村集体经济组织继续要求实物留地的，由区政府落实留用地兑现后续工作。

推进留用地开发利用

明确对有存在闲置留用地的村集体经济组织，新增的留用地指标予以挂账处理，待有引进开发项目时再予以落地。强化政府统筹能力，通过鼓励提交政府收储、纳入统一招商平台等方式，推动留用地开发利用。鼓励多种方式和主体参与留用地开发利用。

政策原文

关于进一步加强征收农村集体土地留用地管理的意见

（征求公众意见稿）

各区人民政府，市政府各部门、各直属机构：

为进一步完善我市农村土地利用管理政策体系，加强和规范留用地管理，提升留用地利用效率，维护被征收土地农民的合法权益，促进农村集体经济持续发展，根据《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》（粤府办〔2009〕41 号）、《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》（粤府办〔2016〕30号）等规定，经市人民政府同意，现结合我市实际提出以下意见：

一、严格核定留用地指标，实行留用地指标台账管理

（一）明确留用地核定比例。留用地指标面积按照实际征地面积的10％核定。留用地在项目征地范围内安排的，留用地指标按项目征地面积的1/11 核定；已经办理规划用地手续的留用地被政府征收或者收回的，按照原抵扣留用地指标面积等量核定留用地指标。

选址在本村（联社）范围内的留用地，被征地农村集体经济组织申请征收为国有土地的，不再核定留用地指标。

（二）确定实际征地面积。为受征地影响需要搬迁村民安排居住安置用地的，实际征地面积按照征地红线总面积扣减该村居住安置用地面积后确定；建设公寓式村民拆迁安置住房的，可以不扣减安置用地面积。

村民居住安置用地面积，根据需要安置户数、村民住宅复建面积等情况由用地单位和区人民政府指定部门测算，经被征地农村集体经济组织确认后明确。

（三）核定留用地指标。留用地指标核定书是确定留用地指标数量的文书，凡是涉及征收农村集体土地需要安排留用地的，均需核发留用地指标核定书。

区规划和自然资源部门在征地预公告发布并取得土地勘测定界材料后，为被征地农村集体经济组织核定留用地指标。

（四）预支留用地指标。农村集体经济组织在本行政村范围内留用地指标已全部落实兑现，且有留用地指标预支空间的前提下，符合以下条件的，可以申请预支留用地指标：1.经主管部门认定的乡村振兴建设项目、“百千万工程”项目；2.市政府同意的其他建设项目或用地。

预支留用地指标的，农村集体经济组织（以行政村为单位）依法表决通过后，向所在行政区规划和自然资源主管部门提出申请，由其报经同级人民政府同意，并报市规划和自然资源主管部门审核后核定预支留用地指标。预支的留用地指标按照行政村（联社）管理，今后在本行政村（联社）范围内（不区分合作社）征地产生的留用地指标均应当优先扣减预支指标。

（五）调剂留用地指标。农村集体经济组织在本行政村范围内留用地指标已经全部兑现或者不足使用的前提下，可申请调剂留用地指标。

农村集体经济组织（以行政村为单位）需要编制留用地指标调剂方案，向所在行政区的规划和自然资源主管部门申请调剂使用其他农村集体经济组织尚未兑现的留用地指标。留用地指标调剂方案应当列明调入以及调出方意见、指标核定文件及调剂价格、调入方指标落实以及拟调入指标情况，经涉及调剂的农村集体经济组织依法表决通过并进行不少于15日的公示，区人民政府、镇人民政府（街道办事处）同意后，由区规划和自然资源主管部门报市规划和自然资源主管部门审批后，核定调剂留用地指标。留用地指标调剂价格不得低于调出方所在地的留用地折算货币补偿标准。

（六）加强留用地台账管理。规划和自然资源部门应当结合实际，以行政村（包括经济联合社、村民委员会或者改制后的经济公司）为单位，建立留用地指标台账，对留用地指标的核定、使用、调剂、调整（含注销）等进行动态跟踪管理。

（七）留用地指标调整。存在以下情形的留用地指标，由区规划和自然资源部门办理调整：

1. 征地项目未获批准且不再征地的（已经实际交付使用土地的除外），或者征地项目已经获得批准，但是因被征地农村集体经济组织原因未完成征地实施，且征地项目单位明确不再实施征地的；

2. 征地项目实际批准用地面积发生变化的；

3. 征地面积应当扣减的安置用地面积发生变化的；

4. 其他按照规定需要调整的情形。

第1类情形直接注销原留用地指标核定书；其他情形需重新核发留用地指标核定书，如果重新核定后留用地指标减少，但是原留用地指标已兑现，包括已折算货币补偿、置换物业、纳入“三旧”改造、折价出资、入股，或者实物留地已取得相关规划许可文件的，指标减少部分应当优先在被征地集体经济组织现有未兑现的留用地指标中予以核减，如果被征地农村集体经济组织已经没有未兑现的留用地指标，区规划和自然资源部门应当作台账登记处理，并在今后新增征地产生的留用地指标中扣减。上述调整的情况应当在重新核发的留用地指标核定书中予以说明。

二、设置留用地基准容积率，多种方式推动留用地兑现

（八）留用地指标兑现方式。留用地指标可以选择折算货币补偿、置换物业、纳入“三旧”改造、折价出资入股、实物留地等多种方式兑现。各区人民政府可以结合本辖区实际情况，探索创新留用地指标兑现方式，探索按照一定容积率（不超过第（十四）点规定的基准容积率）等方面核算留用地权益。留用地指标可以累加使用。

（九）鼓励留用地折算货币补偿。被征地农村集体经济组织选择留用地折算货币补偿的，补偿标准不低于折算时被征收土地所在地工业用地基准地价级别价的2倍。各区人民政府可以结合实际情况制定辖区内留用地折算货币补偿标准。

（十）鼓励留用地置换物业。被征地农村集体经济组织选择留用地置换物业的，由区人民政府指定部门与被征地农村集体经济组织协商签订留用地置换物业协议，约定置换物业面积、位置、用途、交付时间、交付标准和物业返租等内容。

（十一）拓宽留用地置换物业筹集途径。可以供置换的物业由用地单位或者各区人民政府予以落实。具体包括但不限于以下方式：

1. 用地单位提供其具有所有权的物业；

2. 被征收土地范围内建设的物业；

3. 留用地集中安置区内配建的物业；

4. 经被征地农村集体经济组织同意，由政府依法公开出让留用地国有使用权，由土地受让企业配建的物业；

5. 政府供应其他土地配建的物业；

6. 政府筹集的其他物业。

（十二）实物留地。实物留地包括集中留地和分散留地。被征地农村集体经济组织范围内有符合国土空间规划（土地利用总体规划和城乡规划）可以供选址安排作为留用地的，可以选择分散留地，否则须在区人民政府规划的留用地集中安置区内选址。

被征地农村集体经济组织存在留用地未动工开发的，留用地指标先行挂账处理，待留用地动工开发或者交由政府收储后，再予以落实实物留地。

留用地选址政府存量储备用地的，由用地单位按照土地综合开发费标准，支付留用地兑现费用给土地储备机构。

（十三）推进留用地集中安置区建设。区人民政府可以根据产业发展规划、国土空间规划，安排一个或者多个留用地集中安置区，由区人民政府统筹规划、收储和开发，引导留用地在集中安置区内落地，提高留用地集中发展效益。已经选址但是尚未办理用地报批手续的留用地，被征地农村集体经济组织可以申请在集中安置区内重新选址。

（十四）设置留用地基准容积率。为体现留用地安置的公平合理，工业用地或者被征地农村集体经济组织要求选址于容积率特殊控制区域的，按照工业用地政策或者容积率特殊控制区域规划实施；非工业用地并且选址于容积率特殊控制区域外的留用地，设定基准容积率上限为2.5，按照留用地基准容积率办理规划用地手续。

（十五）准确抵扣实物留地指标。

1. 实物留地面积为规划用地面积，包含道路、绿化等公共配套用地面积。公共配套设施用地的比例以不超过20％安排，超出部分可以与留用地一并规划实施，但不计入留用地指标的抵扣面积。留用地指标抵扣面积为留用地净用地面积乘以1.25与留用地规划面积的较小值。

2.在国土空间详细规划允许的前提下，被征地农村集体经济组织申请在基准容积率基础上提高留用地开发强度，容积率提高部分按照80％比例复合抵扣留用地指标，20％部分作为奖励（以2.5容积率为基数进行计算），计算公式为：复合抵扣的留用地指标＝留用地净用地面积×（开发容积率－基准容积率）×80％/2.5。复合抵扣的留用地指标从被征地农村集体经济组织持有的留用地指标中抵扣。

（十六）鼓励留用地消化历史遗留建设用地。农村集体经济组织范围内，经第二次全国土地调查确定为建设用地但是没有合法用地手续的历史遗留建设用地，在符合国土空间规划（土地利用总体规划和城乡规划）的前提下，完成违法行为处理后，可以按照规定完善规划审批、农用地转用、土地征收和土地供应等手续，并按照历史遗留建设用地面积的50％抵扣留用地指标。地块上盖建（构）筑物按照《城乡规划法》、《广州市违法建设查处条例》等规定进行处理。在完善用地手续之前，由规划和自然资源部门将存量建设用地的国土空间规划信息告知农村集体经济组织，并由农村集体经济组织书面承诺，在完善用地手续后按照规划要求，依法依程序处理上盖物拆除、重建或者保留的问题。

三、简化和规范审批程序，提高留用地审批效率

（十七）留用地兑现费用。留用地折算货币补偿款、可以供置换物业的建设及筹集成本，以及留用地办理农用地转用和土地征收手续的费用（包括耕地占用税、耕地开垦费、水田指标购买成本以及测绘出图费用、征地补偿安置相关费用、土地勘测定界报告费用等，新增建设用地土地有偿使用费除外），不动产登记费用纳入征地成本，由用地单位承担。

（十八）留用地折算货币补偿款预存。被征地农村集体经济组织选择的留用地兑现方式符合下列情形之一的，建设项目用地报批前，用地单位应当在当地区人民政府指定的银行账户预存留用地折算货币补偿款，并与该征地项目的其他补偿安置资金分科目管理。

1.按照规定采取留用地折算货币补偿，但是尚未支付给被征地农村集体经济组织的；

2.选择置换的物业属政府或者政府指定部门提供的；

3.选择在政府规划建设的留用地集中安置区内落地的；

4.选择分散留地但是未能同步办理用地报批手续的。

（十九）鼓励留用地纳入“三旧”改造。纳入“三旧”改造的留用地，按我市“三旧”改造相关规定抵扣留用地指标，村集体经济组织出具同意抵扣的书面意见。留用地指标不足的，可以通过储改结合方式，由政府依规定和规划征收集体土地，并核定新增留用地指标用于抵扣。属于村域范围内全部土地（包括建设用地和农用地）纳入改造范围的，留用地指标需全部纳入改造范围兑现，今后征地不再安排实物留地。属于政府征收旧村改造范围内现状农用地用于安置和农村基础设施的，不安排留用地，用于其他用途的，安排的留用地一并纳入改造范围兑现。

（二十）征地同步落实留用地。征地项目用地报批时，应当同步落实留用地。留用地折算货币补偿的，应当提供被征地农村集体经济组织同意折算货币补偿的说明、预付或者预存留用地货币补偿款的相关证明材料；置换物业的，应当提供置换物业的协议；纳入“三旧”改造的，应当提供被征地农村集体经济组织出具的同意纳入“三旧”改造的说明；实物留地的，除省规定可以延后报批或者按照第（十二）条规定挂账处理的情形外，应当提供留用地安置方案及被征地农村集体经济组织同意留用地安置方案的证明。

被征地农村集体经济组织范围内没有符合国土空间规划（土地利用总体规划和城乡规划）的用地可以供选址，或者被征地农村集体经济组织提出的留用地选址不符合国土空间规划（土地利用总体规划和城乡规划），按照规定需采取折算货币方式补偿。被征地农村集体经济组织如果不同意采取货币补偿，由区人民政府与被征地农村集体经济组织协商，在区人民政府规划建设的留用地集中安置区内选址或者置换物业。经充分协商后被征地农村集体经济组织不同意在留用地集中安置区内选址且不同意置换物业的，用地单位预存留用地折算货币补偿款后，由区人民政府负责落实留用地兑现后续工作，用地单位予以协助支持。建设项目办理用地报批时，由区人民政府及镇（街）出具落实留用地的情况说明和承诺，附具留用地折算货币补偿款预存凭据，先行申请办理用地报批手续。

（二十一）留用地折算货币补偿拨付使用。留用地折算货币补偿款按照下列规定拨付和使用：

1.征地未获得有批准权人民政府批准并且未实际交付使用土地的，用地单位向区人民政府指定部门申请一次性退还留用地折算货币补偿款本金和利息（按照银行同期存款活期利率计算，下同）；已经支付给被征地农村集体经济组织的应当将留用地折算货币补偿款本金和利息退还用地单位。

2.被征地农村集体经济组织选择留用地折算货币补偿款的，向属地区人民政府指定部门申请一次性全额拨付留用地折算货币补偿款本金和利息。

被征地农村集体经济组织选择留用地置换区人民政府提供的物业，或者选择在区人民政府规划建设的留用地集中安置区内落地，并且相关物业或者用地已落实的，留用地折算货币补偿款本金和利息由征地所在区人民政府统筹使用，优先用于留用地集中安置区建设和可以供置换物业筹集。

3.被征地农村集体经济组织自行办理留用地用地手续的，在办理供地手续后，按照办理手续实际发生费用向属地区规划和自然资源部门申请拨付，剩余款项由征地所在区人民政府统筹使用。用地单位负责落实留用地手续并承担相关费用的，在取得留用地供地批准文件后，用地单位向属地区人民政府指定部门申请将留用地折算货币补偿款本金和利息一次性退还用地单位。

4.根据本意见第（七）点规定调整留用地指标的，留用地折算货币补偿款进行相应调整。

四、坚持放管结合，提升留用地开发利用价值

（二十二）留用地自主开发。被征地农村集体经济组织自行开发或者自主引入产业开发的留用地，按照规划使用，但不得建设商品住宅。政府收储后公开出让实施的，按照规划使用。

（二十三）鼓励市场主体参与留用地开发。被征地农村集体经济组织可以通过自行开发建设，引入社会资本合作开发，依法出让、转让、出租留用地土地使用权和交由政府收储等方式开发利用留用地。

被征地农村集体经济组织与市场主体约定相关合作协议，涉及开发用途、规划指标等内容的，应当以规划和自然资源部门批复意见为准。

（二十四）加大留用地政府统筹开发力度。各区人民政府应当结合本辖区实际，统筹本辖区内留用地资源，建立留用地开发建设工作协调机制，完善留用地利用的产业类型、用地标准、环保要求、建设指引等，鼓励纳入招商引资平台管理，引导留用地及时高效开发利用。

鼓励各区人民政府引导被征地农村集体经济组织将其留用地交由政府收储并公开出让后返还物业、折算货币补偿，或者与被征地农村集体经济组织协商签订托管协议，通过统一招商等方式对留用地进行统筹开发利用，各方根据托管协议约定分享相关收益。

（二十五）规范留用地兑现手续。留用地兑现方式的选择，置换物业的协议签订，留用地指标抵扣（含复合抵扣指标、用于消化历史遗留建设用地等），留用地落地（含选址位置、用途及容积率确认等），产业项目引入，留用地使用权交由政府收储、出让、转让、出租、抵押等，应当按照《中华人民共和国村民委员会组织法》《广东省农村集体经济组织管理规定》《广东省农村集体资产管理条例》和《广州市农村集体资产交易管理办法》等规定，经村民会议（村民代表会议）或者集体成员大会（成员代表会议）讨论决定后开展。

（二十六）加强留用地权益管理。留用地应当以被征地农村集体经济组织的名义进行登记，不得以个人名义登记，严禁将留用地分配到本村村民。

被征地农村集体经济组织依法出让、转让、出租、抵押留用地使用权的，流转方案应当在本集体经济组织范围内公示15日并取证留存，并且应当通过土地所在的区一级农村产权流转管理服务平台或者公共资源交易平台公开交易。但本农村集体经济组织全（独）资注册成立的公司、企业使用留用地的除外。

（二十七）规范留用地使用权取得、转让及相关税费。被征地农村集体经济组织以无偿返拨方式取得国有留用地使用权的，视同以出让方式取得国有建设用地。

以上方式取得的国有留用地使用权转让后，土地使用年限从签订国有土地使用权转让合同之日起，按照国有土地出让年限有关规定设定。

（二十八）加强留用地开发利用监管。被征地农村集体经济组织取得留用地使用权供地批准文件后，应当按照批准用途和要求动工开发建设，纳入土地动竣工违约和闲置土地监管，对超期未开工的留用地，按照闲置土地处置相关规定办理。

留用地使用权转让或者流转合同中，应当就项目动工开发、竣工时间、违约责任、闲置处理、土地闲置费收缴、土地使用权收回等作出明确约定。

（二十九）规范留用地开发利用收益管理。被征地农村集体经济组织获取的留用地折算货币补偿款，置换物业及开发建设返还给被征地农村集体经济组织的货币补偿、物业、股权、分红等相关收益，应当纳入农村集体财产统一管理，在不违反禁止性规定的前提下，按照村民自主管理原则，由被征地农村集体经济组织自行决定用于发展集体经济、提高农民生活水平或者改善人居环境、教育、养老和医疗保障服务水平等。区农业农村部门、负责农村财务管理的部门、镇（街）对其使用情况进行监督管理。

五、其他

（三十）农村集体经济组织范围内按照“三旧”改造有关规定开展旧村、旧厂改造的，留用地按照“三旧”改造相关规定处理。

（三十一）各区人民政府可以结合本辖区实际，制定留用地集中安置区建设和管理、折算货币补偿、置换物业程序和留用地综合开发利用等相关规定和细则。

本意见自印发之日起施行，有效期5年。《广州市规划和自然资源局关于加快推进留用地落地兑现工作的通知》（穗规划资源规字〔2019〕3号》废止。

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